Het Nederlandse bestuursprocesrecht is in strijd met het Verdrag van Aarhus.
Belanghebbenden moeten te allen tijde beroep in kunnen stellen tegen omgevingsrechtelijke besluiten, ongeacht of zij een zienswijze hebben ingediend tijdens de voorbereidingsprocedure.
Niet-belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend tijdens de voorbereidingsprocedure hebben te allen tijde het recht om beroep in te stellen tegen omgevingsrechtelijke besluiten. Zij kunnen zowel procedurele als inhoudelijke argumenten naar voren brengen, maar zullen wel vaak tegen het relativiteitsvereiste aanlopen.
Verdrag van Aarhus: effectieve rechtsbescherming bij milieubesluiten
De Europese Unie, en dus ook Nederland, is partij bij het Verdrag van Aarhus. Het Verdrag van Aarhus beoogt een ruime toegang tot de rechter te verzekeren waar het gaat om overheidsbesluiten met aanzienlijke gevolgen voor het milieu.
Het verdrag bepaalt dat belanghebbenden (personen die daadwerkelijk de gevolgen ondervinden van het milieubesluit) toegang moeten hebben tot de rechter om het milieubesluiten aan te kunnen vechten.
Verder bepaalt het Verdrag van Aarhus dat anderen dan belanghebbenden, mits zij voldoen aan de nationale wettelijke criteria, eveneens toegang tot de rechter moeten hebben om milieubesluiten aan te kunnen vechten.
Nederlands bestuursprocesrecht stelt beperkingen aan de toegang tot de bestuursrechter
Op (bijna alle) milieubesluiten is op basis van het Nederlandse recht de zogenoemde uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Die procedure houdt in dat eerst een ontwerpmilieubesluit ter inzage wordt gelegd en vervolgens het definitieve milieubesluit wordt genomen. Op grond van het Nederlandse bestuursprocesrecht kan
een ieder een zienswijze indienen tegen het ontwerpmilieubesluit. Maar alleen belanghebbenden, die ook een zienswijze hebben ingediend, kunnen in beroep bij de bestuursrechter.
Arrest Hof van Justitie EU: Nederlands bestuursprocesrecht in strijd met Verdrag Aarhus
Kortom: In Nederland kunnen niet-belanghebbenden nooit in beroep bij de bestuursrechter. Belanghebbenden kunnen alleen in beroep bij de bestuursrechter als zij ook een zienswijze hebben ingediend tijdens de voorbereidingsprocedure. Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 14 januari 2021 bepaald dat deze Nederlandse wettelijke procesregels op ontoelaatbare wijze de toegang tot de bestuursrechter bij milieubesluiten belemmeren en zodoende in strijd zijn met het Verdrag van Aarhus.
Raad van State: ruimhartige toegang tot de bestuursrechter bij omgevingsrechtelijke besluiten
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in twee recente uitspraken – in reactie op het oordeel van het Hof van Justitie EU – overwogen dat de Nederlandse wetgever aan zet is en de wet moet aanpassen. Tot die tijd zal de Raad Van State, in de geest van het Verdrag van Aarhus, ruime rechterlijke toegang bieden bij milieubesluiten. De Raad van State gaat zeer praktisch te werk en gaat daarbij zelfs op punten verder dan waartoe het arrest van het Hof van Justitie EU dwingt.
De Raad van State heeft geoordeeld dat belanghebbenden in beroep kunnen tegen milieubesluiten, ook als zij geen zienswijze hebben ingediend tijdens de voorbereidingsprocedure. De Raad van State heeft onderkend dat het eigenlijk onmogelijk is om te bepalen wat besluiten zijn met aanzienlijke gevolgen voor het milieu. Om die complexe discussie te omzeilen zal de Raad van State alle omgevingsrechtelijke besluiten, waarop de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, aanmerken als milieubesluiten met aanzienlijke milieugevolgen.
Ook niet-belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend tegen het ontwerpmilieubesluit moeten worden ontvangen in hun beroep bij de bestuursrechter. Het arrest van het Hof van Justitie EU maakt niet duidelijk of niet-belanghebbenden alleen procedurele argumenten mogen aanvoeren of ook inhoudelijke argumenten. Ook die discussie heeft de Raad van State kortgesloten. De Raad van State heeft zelf de knoop doorgehakt en geoordeeld dat niet-belanghebbenden zowel procedurele als inhoudelijke gronden mogen aanvoeren in beroep.
In het Nederlandse bestuursprocesrecht geldt nog wel altijd het zogenoemde relativiteitsvereiste. Rechtszoekenden kunnen alleen met succes een beroep doen op rechtsregels die hun eigen belangen beogen te beschermen. In de wetsgeschiedenis is het sprekende voorbeeld gegeven dat bewoners van een villawijk zich niet kunnen verzetten tegen de komst van een woonwagenkamp, omdat de kampbewoners geluidsoverlast zullen ondervinden van het dichtbijgelegen spoor. Dit relativiteitsvereiste blijft gewoon bestaan. Niet-belanghebbenden, ook al kunnen zij in beroep, zullen vaak tegen het relativiteitsvereiste stuklopen.
Conclusies voor de praktijk
Belanghebbenden hebben in het omgevingsrecht veel ruimere beroepsmogelijkheden gekregen. Het is niet langer een vereiste dat zij in de voorbereidingsprocedure een zienswijze indienen. Dat is goed nieuws voor tegenstanders van ruimtelijke besluiten. Zij kunnen hun kruit drooghouden en pas in de beroepsfase hun argumenten aanvoeren.
Tegelijkertijd is het slecht nieuws voor overheden en projectontwikkelaars. Projectontwikkelaars krijgen pas later een onherroepelijke vergunning en overheden hebben minder mogelijkheden om gebreken aan de besluitvorming nog voor de beroepsfase te herstellen.
De twee uitspraken van de Raad van State zijn hier en hier te lezen.