Hoogste bestuursrechter nuanceert rechtspraak over functioneel daderschap
In onze eerdere nieuwsbrief van april 2023 berichtten wij u al over de conclusie van staatsraad Advocaat-Generaal Wattel over functioneel daderschap in het bestuursrecht. Deze conclusie was relevant voor de praktijk. Wattel pleitte namelijk ervoor om verhuurders (veel) minder snel verantwoordelijk te houden voor overtredingen van hun huurders. Het was afwachten of de hoogste bestuursrechter deze suggestie zou overnemen. Inmiddels heeft de Raad van State uitspraak gedaan en de suggestie van Wattel grotendeels overgenomen, maar niet helemaal. Er is dus sprake van een nuance en niet van een geheel andere koers.
Waar ging het ook alweer om?
Een eigenaar die een huurovereenkomst aangaat met een huurder in strijd met de regels van de huisvestingsverordening begaat zelf de overtreding. Hij zet zelf zijn handtekening. Hij is gewoon dader en geen functioneel dader. Over deze situatie gaat de nieuwe rechtspraak niet.
Een eigenaar die niet weet dat zijn huurder een woning in strijd met het bestemmingsplan exploiteert als B&B, overtreedt niet zelf het bestemmingsplan. Hij exploiteert immers niet zelf de B&B, dat doet de huurder. Toch draagt hij als woningeigenaar wel enige verantwoordelijkheid voor wat in zijn woning gebeurt. Onder omstandigheden kan de overtreding van de huurder aan hem als woningeigenaar worden toegerekend. De eigenaar is dan de zogenoemde functionele dader. Alleen voor deze laatste situatie hanteert de Raad van State een nieuwe, genuanceerde lijn.
Hoe oordeelde de Raad van State voorheen?
De Raad van State hanteerde als hoogste bestuursrechter altijd een zeer strenge lijn. Om als eigenaar niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het verhuurde moest de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op die manier werd gebruikt. Omdat je in theorie altijd wel kan weten dat een huurder het gehuurde onrechtmatig gebruikt, als je maar genoeg controleert, werd de eigenaar nagenoeg altijd als functioneel overtreder aangemerkt.
Raad van State gaat strafrechtelijke criteria toepassen
De raad van State gaat dit (strenge) criterium vanaf nu niet meer toepassen, maar zal aansluiting zoeken bij de strafrechtelijke criteria. Dit is ook conform de suggestie van Wattel en de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever.
De strafrechtelijke criteria komen – in de kern – erop neer dat een verboden gedraging aan een ander kan worden toegerekend indien die ander:
- kon beschikken over het al dan niet plaatsvinden van de verboden gedraging (lees: zeggenschap daarover had); en
- de verboden gedraging (of vergelijk gedrag) door hem werd aanvaard. Onder aanvaarden wordt ook begrepen niet de redelijke zorg betrachten om de verboden gedraging te voorkomen.
Een nuancering geen woeste koerswijziging
Staatsraad advocaat-generaal Wattel legde het eerste criterium – beschikkingsmacht – zo uit dat de ander de overtreding moest kunnen bewerkstelligen. In ons voorbeeld: je moest als eigenaar de huurder ertoe kunnen verplichten om, in strijd met het bestemmingsplan, een B&B te exploiteren. Als je dat als eigenaar niet kon, kon je ook geen functioneel overtreder zijn.
Maar die uitleg van Wattel gaat volgens de Raad van State te ver. Je moet inderdaad zeggenschap hebben over het gedrag van je verhuurder, maar dat wil nog niet zeggen dat je de overtreding actief moet kunnen bewerkstelligen. Daarmee impliceert de Raad van State dat het genoeg is dat je de overtreding moet kunnen beëindigen. De eerdere lijn van de Raad van State wordt daarmee niet helemaal verlaten, maar dus genuanceerd.
Waarde voor de praktijk
De revolutie die sommigen (waaronder ikzelf) verwachtten na de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel is – helaas – uitgebleven. De koers die Wattel voorstelde kon in potentie meebrengen dat eigenaars/verhuurders bijna nooit aansprakelijk konden worden gehouden voor overtredingen van hun huurders. Dat was voor de Raad van State kennelijk een brug te ver. De grote vraag die blijft is hoe de Raad van State het criterium ‘aanvaarden’ zal uitleggen. Is dat op dezelfde strenge manier als voorheen: je moet als eigenaar maar vaak controleren, anders is het je eigen schuld. Of zal minder snel worden geoordeeld dat een eigenaar een onrechtmatige situatie heeft aanvaard. Daar bestaat nog geen eenduidig antwoord op.